我國(guó)政府對(duì)于對(duì)外投資項(xiàng)目的監(jiān)管，早可追溯至改革開放初期，在１９７９年到１９８３年前后，我國(guó)所有的境外投資項(xiàng)目均由負(fù)責(zé)審批，而省及以下的各級(jí)地方政府還不具有審批權(quán)限。直至上世紀(jì)八十年代中期起，才把境外投資項(xiàng)目的審批權(quán)下放至當(dāng)時(shí)的外經(jīng)貿(mào)部，由外經(jīng)貿(mào)部負(fù)責(zé)對(duì)境外投資項(xiàng)目進(jìn)行審批和監(jiān)督管理。

我國(guó)政府對(duì)對(duì)外投資項(xiàng)目監(jiān)管的早期階段，實(shí)行的是嚴(yán)格的行政審批制度。１９８４年５月，外經(jīng)貿(mào)部發(fā)布了《關(guān)于在境外開辦非貿(mào)易性合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)審批權(quán)限和原則的通知》，根據(jù)該通知的規(guī)定，所有的境內(nèi)投資者設(shè)立境外投資企業(yè)，均須由省級(jí)、市級(jí)對(duì)外經(jīng)貿(mào)主管部門審核后，向外經(jīng)貿(mào)部提請(qǐng)申報(bào)，獲得審批后方可進(jìn)行。１９８５年７月，外經(jīng)貿(mào)部又發(fā)布了另一部規(guī)定，即《關(guān)于在境外開辦非貿(mào)易性企業(yè)的審批程序和管理辦法的試行規(guī)定》，根據(jù)該文件的規(guī)定，對(duì)外投資金額超過１００萬美元的項(xiàng)目須經(jīng)過外經(jīng)貿(mào)部審批；而對(duì)外投資金額低于１００萬美元的項(xiàng)目，省級(jí)和省級(jí)以下的地方外經(jīng)貿(mào)部門須先征得中國(guó)駐外使（領(lǐng)）館同意后，方可進(jìn)行審批。八十年代中期頒布的這兩部政策法規(guī)，標(biāo)志著我國(guó)政府對(duì)境外投資項(xiàng)目的審批制度已初步形成。

１９９１年３月，國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)海外投資項(xiàng)目管理的意見》，這份文件中明確規(guī)定，凡是中方投資額達(dá)到或超過３０００萬美元的項(xiàng)目，在提交項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告時(shí)，需先由國(guó)家計(jì)委會(huì)同相關(guān)部門進(jìn)行初步審核，此后再上報(bào)進(jìn)行審批決定。

１９９７年５月，對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部發(fā)布了《關(guān)于設(shè)立境外貿(mào)易公司和貿(mào)易代表處的暫行規(guī)定》，這份文件進(jìn)一步規(guī)定，在未建交國(guó)家和敏感、熱點(diǎn)國(guó)家或地區(qū)設(shè)立貿(mào)易公司和代表處的，必須經(jīng)過嚴(yán)格的審批流程：首先由企業(yè)所在的省、自治區(qū)、直轄市以及計(jì)劃單列市的外經(jīng)貿(mào)主管部門或其主管部委進(jìn)行初步審議，然后將審議結(jié)果轉(zhuǎn)報(bào)給外經(jīng)貿(mào)部作終的審批決定。

核準(zhǔn)制＆備案制

隨著我國(guó)成功加入世貿(mào)組織以及改革開放的不斷深入，國(guó)內(nèi)企業(yè)對(duì)于出海投資的需求不斷增強(qiáng)，原先對(duì)境外投資的嚴(yán)格限制已不合時(shí)宜。因此，從２００３年開始，我國(guó)政府對(duì)于境外直接投資的監(jiān)管機(jī)制逐漸從審批制向核準(zhǔn)制、備案制轉(zhuǎn)變。

２００３年，為了加快實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略，支持和鼓勵(lì)有比較優(yōu)勢(shì)的各種所有制企業(yè)對(duì)外投資，商務(wù)部發(fā)布了《關(guān)于做好境外投資審批試點(diǎn)工作有關(guān)問題的通知》，提出在北京、天津、上海、江蘇、山東、浙江、廣東、福建、深圳等十二個(gè)省市進(jìn)行改革試點(diǎn)，內(nèi)容為下放境外投資審批權(quán)限、簡(jiǎn)化境外投資審批手續(xù)。

２００４年７月，發(fā)布了《關(guān)于投資體制改革的決定》，進(jìn)一步明確對(duì)境外投資的監(jiān)管轉(zhuǎn)為核準(zhǔn)制：國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)境外投資項(xiàng)目的核準(zhǔn)，商務(wù)部負(fù)責(zé)國(guó)內(nèi)企業(yè)對(duì)外投資開辦企業(yè)（金融企業(yè)除外）的核準(zhǔn)。

２００４年１０月，商務(wù)部出臺(tái)了一項(xiàng)名為《關(guān)于境外投資開辦企業(yè)核準(zhǔn)事項(xiàng)的規(guī)定》的新規(guī)，旨在規(guī)范并指導(dǎo)我國(guó)企業(yè)的海外投資行為。隨后，在此基礎(chǔ)上，商務(wù)部于２００５年１０月進(jìn)一步細(xì)化和完善了相關(guān)規(guī)定，出臺(tái)了《境外投資開辦企業(yè)核準(zhǔn)工作細(xì)則》。這一細(xì)則不僅為包括國(guó)有、民營(yíng)等多種所有制形式在內(nèi)的國(guó)內(nèi)企業(yè)提供境外投資的政策支持，而且大力簡(jiǎn)化了對(duì)外投資項(xiàng)目審批流程，有力推動(dòng)了我國(guó)企業(yè)的海外投資活動(dòng)。

２００９年３月，商務(wù)部發(fā)布《境外投資管理辦法》，其中規(guī)定１億美元以下的境外投資由省級(jí)商務(wù)局核準(zhǔn)，進(jìn)一步提升了中國(guó)企業(yè)出海投資的便利性。同時(shí)，依據(jù)該文件，企業(yè)可以根據(jù)所持對(duì)外投資項(xiàng)目的核準(zhǔn)證書，辦理對(duì)外投資項(xiàng)目實(shí)施中的各項(xiàng)程序，并有可能獲得相關(guān)政策的優(yōu)惠。

２０１３年，發(fā)布了《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》，其中對(duì)于投資額在１０億美元以下的境外投資項(xiàng)目審批權(quán)限進(jìn)行了大幅度下放。根據(jù)新的規(guī)定，不論是國(guó)有企業(yè)還是民營(yíng)企業(yè)，只要其境外投資項(xiàng)目未觸及敏感國(guó)家和地區(qū)及敏感行業(yè)，均無需再逐級(jí)上報(bào)至國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)進(jìn)行核準(zhǔn)審批，而僅需填報(bào)相關(guān)表格完成備案即可。這一舉措極大地簡(jiǎn)化了企業(yè)境外投資的行政流程，賦予了企業(yè)更大的自主權(quán)。

２０１４年９月，商務(wù)部發(fā)布了新版的《境外投資管理辦法》，著重突出了深化簡(jiǎn)政放權(quán)的導(dǎo)向，其中一項(xiàng)重大變革在于廢止了此前對(duì)超過特定金額的境外投資項(xiàng)目以及在境外設(shè)立特殊目的公司需經(jīng)過核準(zhǔn)的規(guī)定。新版《境外投資管理辦法》轉(zhuǎn)而確立了以備案作為主要監(jiān)管方式、核準(zhǔn)僅為輔助手段的新型管理模式，此舉旨在大幅簡(jiǎn)化境外投資審批流程，提升中國(guó)企業(yè)海外投資的便捷性。

２０１７年１２月２６日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了《企業(yè)境外投資管理辦法》（國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)令１１號(hào)，簡(jiǎn)稱“發(fā)改委１１號(hào)令”），新辦法于２０１８年１月１日起實(shí)施。該辦法的主要亮點(diǎn)有兩個(gè)：一是根據(jù)新的管理辦法，所有境外投資項(xiàng)目，不論其投資規(guī)模大小，均被納入統(tǒng)一的核準(zhǔn)或備案申請(qǐng)流程內(nèi)，這意味著境內(nèi)投資者不再需要事先向國(guó)家發(fā)改委等部門提交項(xiàng)目詳情信息。這一變化在很大程度上簡(jiǎn)化了事前管理環(huán)節(jié)，大幅減少了出海投資者的時(shí)間成本，進(jìn)一步提高了對(duì)外投資的效率；二是細(xì)化了需要核準(zhǔn)的境外投資敏感項(xiàng)目類別，同時(shí)賦予了發(fā)改部門在后續(xù)執(zhí)行過程中靈活適應(yīng)國(guó)家經(jīng)濟(jì)狀況及發(fā)展階段變化的權(quán)利，使其能夠及時(shí)地對(duì)“敏感行業(yè)”的具體內(nèi)容范疇做出適度調(diào)整。

第三部分境外直接投資備案概述

一、什么是ＯＤＩ備案核準(zhǔn)制度？

ＯＤＩ的英文全稱為ＯｖｅｒｓｅａｓＤｉｒｅｃｔＩｎｖｅｓｔｍｅｎｔ，ＯＤＩ備案核準(zhǔn)制度即境外直接投資備案核準(zhǔn)制度，指的是我國(guó)企業(yè)或團(tuán)體在國(guó)外及港澳臺(tái)地區(qū)通過新設(shè)企業(yè)、并購(gòu)或參股外方企業(yè)股權(quán)等方式進(jìn)行投資的，應(yīng)當(dāng)履行境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)、備案等手續(xù)，報(bào)告有關(guān)信息，配合監(jiān)督檢查。通俗地講，就是我國(guó)大陸企業(yè)或者團(tuán)體，要到國(guó)外或者港澳臺(tái)地區(qū)進(jìn)行投資，無論是新設(shè)公司還是并購(gòu)、參股，只要涉及直接或者間接取得投資項(xiàng)目、企業(yè)的所有權(quán)、控制權(quán)、管理經(jīng)營(yíng)權(quán)，就要向相關(guān)進(jìn)行備案或者取得核準(zhǔn)。

ＯＤＩ備案核準(zhǔn)制度是在我國(guó)境內(nèi)企業(yè)境外投資迅速增長(zhǎng)、境外投資監(jiān)管領(lǐng)域簡(jiǎn)政放權(quán)的大背景下，我國(guó)政府針對(duì)境內(nèi)投資者進(jìn)行境外投資所構(gòu)建的關(guān)鍵管理制度設(shè)計(jì)，其核心目的在于強(qiáng)化對(duì)境外投資活動(dòng)的有效引導(dǎo)、監(jiān)督和管理，切實(shí)保護(hù)境內(nèi)投資者的法定權(quán)益不受侵害，進(jìn)而積極推動(dòng)境外投資健康、規(guī)范、有序、持續(xù)發(fā)展，同時(shí)防范潛在風(fēng)險(xiǎn)，確保國(guó)內(nèi)資金合法合規(guī)地流向境外市場(chǎng)。

二、境外直接投資有哪些限制？

國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部、人民銀行、外交部四部門于２０１７年８月４日發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步引導(dǎo)和規(guī)范境外投資方向的指導(dǎo)意見》，該文件將境外投資項(xiàng)目分為鼓勵(lì)開展、限制開展、禁止開展三大類，進(jìn)一步引導(dǎo)和規(guī)范境外投資方向，推動(dòng)境外投資合理有序健康發(fā)展，有效防范各類風(fēng)險(xiǎn)。

（一）鼓勵(lì)開展的境外投資項(xiàng)目包括：

１、重點(diǎn)推進(jìn)有利于“一帶一路”建設(shè)和周邊基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通的基礎(chǔ)設(shè)施境外投資。

２、穩(wěn)步開展帶動(dòng)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)能、優(yōu)質(zhì)裝備和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)輸出的境外投資。

３、加強(qiáng)與境外高新技術(shù)和先進(jìn)制造業(yè)企業(yè)的投資合作，鼓勵(lì)在境外設(shè)立研發(fā)中心。

４、在審慎評(píng)估經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)上穩(wěn)妥參與境外油氣、礦產(chǎn)等能源資源勘探和開發(fā)。

５、著力擴(kuò)大農(nóng)業(yè)對(duì)外合作，開展農(nóng)林牧副漁等領(lǐng)域互利共贏的投資合作。

６、有序推進(jìn)商貿(mào)、文化、物流等服務(wù)領(lǐng)域境外投資，支持符合條件的金融機(jī)構(gòu)在境外建立分支機(jī)構(gòu)和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，依法合規(guī)開展業(yè)務(wù)。

（二）限制開展的境外投資項(xiàng)目包括：

１、赴與我國(guó)未建交、發(fā)生戰(zhàn)亂或者我國(guó)締結(jié)的雙多邊條約或協(xié)議規(guī)定需要限制的敏感國(guó)家和地區(qū)開展境外投資。

２、房地產(chǎn)、酒店、影城、娛樂業(yè)、體育俱樂部等境外投資。

３、在境外設(shè)立無具體實(shí)業(yè)項(xiàng)目的股權(quán)投資基金或投資平臺(tái)。

４、使用不符合投資目的國(guó)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要求的落后生產(chǎn)設(shè)備開展境外投資。

５、不符合投資目的國(guó)環(huán)保、能耗、標(biāo)準(zhǔn)的境外投資。

其中，前三類須經(jīng)境外投資主管部門核準(zhǔn)。

（三）禁止開展境外投資項(xiàng)目包括：

１、涉及未經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)的軍事工業(yè)核心技術(shù)和產(chǎn)品輸出的境外投資。

２、運(yùn)用我國(guó)禁止出口的技術(shù)、工藝、產(chǎn)品的境外投資。

３、賭博業(yè)、色情業(yè)等境外投資。

４、我國(guó)締結(jié)或參加的國(guó)際條約規(guī)定禁止的境外投資。

５、其他危害或可能危害國(guó)家利益和國(guó)家的境外投資。

三、哪些境外投資行為需要辦理ＯＤＩ備案核準(zhǔn)手續(xù)？

根據(jù)《企業(yè)境外投資管理辦法》第二條的規(guī)定，需要辦理ＯＤＩ備案核準(zhǔn)手續(xù)的境外投資行為主要包括但不限于下列情形：

（一）獲得境外土地所有權(quán)、使用權(quán)等權(quán)益；

（二）獲得境外自然資源勘探、開發(fā)特許權(quán)等權(quán)益；

（三）獲得境外基礎(chǔ)設(shè)施所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)管理權(quán)等權(quán)益；

（四）獲得境外企業(yè)或資產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)管理權(quán)等權(quán)益；

（五）新建或改擴(kuò)建境外固定資產(chǎn)；

（六）新建境外企業(yè)或向既有境外企業(yè)增加投資；

（七）新設(shè)或參股境外股權(quán)投資基金；

（八）通過協(xié)議、信托等方式控制境外企業(yè)或資產(chǎn)。

此外，根據(jù)《境外投資管理辦法》第六條的規(guī)定，商務(wù)部和省級(jí)商務(wù)主管部門按照企業(yè)境外投資的不同情形，分別實(shí)行備案和核準(zhǔn)管理：企業(yè)境外投資涉及敏感國(guó)家和地區(qū)、敏感行業(yè)的，實(shí)行核準(zhǔn)管理；企業(yè)其他情形的境外投資，實(shí)行備案管理。

四、為什么要辦理ＯＤＩ備案核準(zhǔn)？

（一）合規(guī)監(jiān)管：按照目前國(guó)際上的通用做法，當(dāng)涉及跨境投資時(shí)，各個(gè)國(guó)家和地區(qū)均有不同的監(jiān)管框架和要求，我國(guó)也不例外。若未能依照我國(guó)法律法規(guī)完成規(guī)定的ＯＤＩ備案核準(zhǔn)程序，境內(nèi)投資者對(duì)外投資行為不僅嚴(yán)重受限，還會(huì)因違反監(jiān)管要求而招致一系列潛在的法律風(fēng)險(xiǎn)，包括但不限于罰款、限制經(jīng)營(yíng)、降低資質(zhì)等級(jí)等行政處罰措施乃至刑事追責(zé)。

（二）外匯管控：未進(jìn)行ＯＤＩ備案核準(zhǔn)的境外投資行為可能會(huì)遭遇嚴(yán)格的外匯管制，導(dǎo)致在資金出入境和日常財(cái)務(wù)管理上遇到明顯障礙。根據(jù)我國(guó)法律法規(guī)的明確規(guī)定，